2017/03/15《厚源观点》

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三月十五日除了美国加息外
应该关注美国债务上限的问题

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以下综合外电报告由 Peter Chao 赵元成 汇整
参考资料:中金公司,张继强、陈健恒,《特朗普与债务上限》

3月15日是美国暂停债务上限的到期日。美国政府将再度因触及债务上限而走到财政悬崖边上,这是特朗普面临的一大考验。

结论一 我们预期美联储将在三月十五日加息0.25%

结论二 当天也是欧盟绩优生荷兰的总理大选,目前民意调查偏右翼,即脱欧元派系占上风。

结论三 美国还是会调高债务上限,但资本市场可能会有波动。

 

3月9日,美国财长努钦(Steven Mnuchin)呼吁国会在第一时间提高债务上限。同时,为了避免美国政府违约,努钦表示,可能采取额外的非常措施,包括将自315日起暂停销售州及地方政府系列债。2015年11日,美国国会通过、奥马巴签署的债务上限及预算法案,暂停了债务上限至2017年3月15日。这意味是目前面临最新的债务上限则是当时公布的18.9万亿美元。然而,美国财政部数据显示,截至37日,美国联邦债务总额约为19.85万亿美元。这一债务规模已经超过了债务上限。因此,特朗普政府面临的问题在于,要么获得国会批准提高债务上限,要么延长暂停债务上限的期限。否则,将会导致美国政府关门及违约的严重后果。值得一提的是,最近一次的政府关门危机发生在2013年,在此之前已有17年未出现过政府停摆。此外,美国历史上还未出现过因债务上限不能上调而致政府违约的情况。

什么是美国债务上限(Debt Ceiling)?

美国债务上限,是指美国国会批准的、在一定时期内美国国债最大发行额,以履行政府现行的法律义务,包括社会保障、医保福利、军队薪酬、国债利息、税收返还及其他。债务上限并非授权新的支出承诺,而只是允许政府为已有的合法支出提供资金。1917年前,美国政府每次需要借款时,都要获得国会授权,由国会决定债务期限、利率和具体用途等。一战期间,为提高国家机器灵活性,国会在1917年9月通过了《第二次自由债券法案》(SecondLibertyBondAct,或“国债上限法案”),决定授予政府一揽子关于借款的权限,条件为联邦政府(不包括地方政府)的总借款量小于已有的数量限制。这就是债务上限的由来。设置债务上限是美国控制政府开支的一种经济手段,也是国会制衡行政部门的一个重要工具。

历史上,美国债务上限上调的频率如何?

债务问题是美国的一个顽疾,由长期的财政赤字造成。数据显示,2008财年美国财政赤字创下了4550亿美元的新纪录,较上一财年增长了180%;2009财年受金融危机严重影响,美国的财政赤字规模达到1.42万亿美元,较2008财年飙升了207%;2010财年美国财政赤字1.3万亿美元。1939年开始,美国债务上限已上调了105次,几乎平均每9个月就要上调一次。最近20年,上调频率就更快了,2000年以来,债务上限已上调17次。奥巴马20091月就任总统以来,国会已10次提高债务上限,提高总额约7.6万亿美元。[2]近年来,美国政府债务上限变化日渐趋稳,最新的债务上限为201511月公布的18.9万亿美元。2015年11月,美国国会《2015年两党预算法》,主要包括两项内容:2017316日前不再设置债务上限;未来两年增加联邦预算800亿美元,其中2016财年增加500亿,2017财年增加300亿。

特朗普政府面临怎样的债务上限约束?

如今,美国债务规模依然惊人。截至20161230日,美国债务规模达19.98万亿美元,比2015年底18.92万亿美元的政府总债务高出约1万亿美元,也高于2016年美国GDP18.7万亿美元。这就意味着,特朗普上台后即面临美国债务规模超过债务上限的约束。依照前例,为了不使美国债务违约,特朗普需要再次启动上调债务上限程序,才能成功化解债务上限危机。据申万宏源测算,按照以往经验,假设政府上限每次增加等额的8000亿美元,即2017年政府债务增至20.6万亿美元,2020年增至24.9万亿美元。若特朗普减税政策和基建计划在其任内得以推行,那么未来四年触及债务上限的次数高达7预计2017年一次,压力不大,后续3年的密集度会加快。

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申万宏源认为,共和党在前几年的债务上限谈判中,一直坚定地反对提高债务上限,加上特朗普竞选期间“莽撞”的言论引起一些资深共和党人的反感,所以上调债务上限的纠纷的表面形势仍存,但因共和党控制了参众两院的大多数席位,通过压力不大。

若不能提高债务上限,将面临什么样的后果?

据美国财政部官网,如果不能提高债务上限,将带来灾难性的经济后果。首先,将会导致美国政府违约,迄今为止,美国还未出现因债务上限不能上调而致政府违约的情况。其次,这可能加速金融危机的到来,威胁到美国人的就业和储蓄,将刚刚从经济衰退的美国拽回到经济深渊中。每当政府呼吁提高债务上限时,国会通常会采取行动。据美国财政部统计,自1960年以来,国会已经采取了78次行动——永久提高、暂时延长或修正债务上限的定义,其中有49次发生在共和党的总统任内,29次是在民主党的总统任内。

美国政府如何应对债务上限的约束?

主要有以下三种方式:

(1)非常措施

为防止债务违约,在国会审议是否要提高债务上限时,美国财政部可采取非常措施(extraordinary measures)。

据美国财政部[6],非常措施包括:暂停销售州和地方政府系列债(State and Local Government Series, SLGS);决定存在债务停止发行期,允许赎回存量债,暂停发新债,暂停文职人员退休及残疾基金(Civil Service Retirement and Disability Fund)和邮政退休人员健康福利基金(Postal Service Retiree Health Benefits Fund)的投资;暂停政府证券投资基金的再投资;暂停外汇稳定基金”(Exchange Stabilization Fund)的再投资。在此前的债务上限僵局中,这些“非常措施”曾被采用,为债务上限上调争取时间。平均来看,美国的公共债务每个月增加约1000亿美元。总体而言,当前可用的非常措施可以在债务上限之下释放2000亿美元的空间

2暂停债务上限

2013年2月4日,奥巴马签署了“No Budget, No Pay”法案,这是美国历史上第一次暂停suspend)债务上限,直至2013年5月19日。在此期间,美国政府可发行国债,但其发行量被限定在“偿还现存义务”上。此后,奥巴马政府曾多次暂停债务上限。最近一次是在20151030日,再次暂停债务上限至2017315日。在此期间,美国财政部能按照需要展开任何数额的借贷;2017年9月前美国政府开支将增加8000亿美元,从而保证政府拥有足够的资金维持正常运行。

3)提高债务上限

美国几乎平均每9个月就要上调一次债务上限。当美国债务规模将触及债务上限时,可要求国会立法提高债务上限,国会只需要简单多数通过即可。然而,国会参众两院通常围绕着债务上限的调整进行两党博弈,若新财年预算拨款案无法获批,债务上限问题一直得不到解决,就会演化成政府的关门危机。1977年-1996年的19年期间,联邦政府曾关门17次,几乎平均每年关门一次,最短1天,最长21天。仅20世纪80年代以来,美国联邦政府就关门6次。1995年克林顿任期内,美国联邦政府停摆长达22天,损失超过14亿美元,导致当年美国GDP增速放缓0.5%,被视为美国历史上遭遇的最为严重的预算危机。最近一次的政府关门危机发生在2013年,在此之前已经有17 年未出现过政府停摆。

债务上限Deadline将至,对市场有何影响?

国开证券分析师王鹏认为,当前美国权益市场和国债市场的表现均反映的是作为共和党总统和共和党主导的国会之间在财政赤字方面能够达成较为顺畅的沟通。一旦315日国会在债务上限问题上扯皮,市场将会从极度乐观转为极度悲观,可能导致美元指数掉头向下,国债收益率风险溢价增加导致收益率上升,美国股市下跌。

对于非美经济体,尤其是欧元区来说,据2011年4月和2013年9月美国联邦政府停摆导致的美元与非美货币波动的经验(2011年4月,美元指数大跌,几近美元指数最低点75附近;2013年9月,停摆导致的美元指数下跌但跌幅较2011年稍弱。而欧元走势与美元相反,2011年4月,欧元兑美元收获较大涨幅),欧元兑美元与美元指数走势相反,欧元出现阶段性升值趋势。美国债务上限问题对日元影响不大。新兴市场货币暂时解除美元升值周期压力,包括人民币,可能出现阶段性升值趋势。不过,在国会3月通过提高债务上限后,美元指数上行预期或重新恢复,人民币贬值压力在美元周期影响下将继续存在。